王滝村が突きつける直接民主主義の挑戦
2005年06月25日（土）
萬晩報主宰 伴 武澄
長野県南相木村の色平さんから「長野県木曽郡で直接民主主義実現へ」という刺激的なメールをもらった。２３日の王滝村の村議会で「議員定数削減」と「村民総会設置」の二つの条例案が提出されたという。
市町村合併で１００人を超える議員を抱えるようになった自治体がいくつも出現した。そんな矛盾に真っ向から問題提起した王滝村の人々の勇気に拍手を送りたい。
以前の萬晩報に書いたこともあると思うが、日本のマスコミの限界はこうした小さくもきらりと光るニュースが県境を越えないところにある。
総会設置条例案は、町村議会を置かずに、有権者の『総会』を設けることができるとした地方自治法９４条の規定に基づく。信濃毎日新聞によると「条例案は、村民総会は１８歳以上の全村民を構成員とし、定例会を年１回開催、半数以上を定足数とし、報酬は支給しない」。
まず日本の地方自治法にそんな規定があったことに新鮮な驚きがあった。六法全書を取り出して地方自治法を読んでみるとあるある。「町村は議会を置かず、選挙権を有する者の総会を設けることができる」のだ。
過去に住民総会を設けた村はあるそうだが、もちろん現在はない。そもそも小さく貧しい村で「生業としての議員」が必要なのか疑問だ。人件費だけの問題ではない。選挙にだってお金がかかる。小さな共同体で行政と議会という二つの機能が不可欠とは思えない。
王滝村は平成の市町村合併で近隣町村と合併できず、村営スキー場関連の多額債務を抱えて財政再建団体への転落も予想される状況なのだそうだ。村議会の今回の提案は、「定数を削減せず、チェック機能も果たしていない」として、住民グループが村議会解散を請求していることに対する危機感の表れでもある。
民主主義における議会はもともと、イングランド王へのチェック機能からスタートした。その後、法律や条令を提案する機能を付加された。議会が本来の機能を果たしていないという住民の不満はなにも日本だけのものではないと思う。
平成十三年十一月二十七日の衆院総務委員会でおもしろいやりとりがあった。
http://www.shugiin.go.jp/itdb_kaigiroku.nsf/html/kaigiroku/009415320011127012.htm
社会民主党の重野安正氏が市町村合併に関して直接民主主義と間接民主主義の問題に対して片山虎之助総務大臣に質問しているので参考にしてほしい。
どうやら「住民総会」は明治憲法下で多くあったため、戦後の地方自治体にも残さざるを得なかった制度だったらしい。
この総務委員会のやりとりの最後に片山大臣はおもしろいことを言っている。「ＩＴがずっと進みまして、インターネット、オンライン時代になるんですよ。そ ういうことになるときに、市町村の住民の意思を直接聞いてみよう、そういう制度ができれば、町村総会は形を変えて生まれ変わってくる、私はこう思いま す」。
戦後、日本は間接民主主義を旨としてきたが、本来、民主主義は直接住民の意思を問うところからスタートした。平成の市町村合併では多くの自治体が「レファレンダム（住民投票）」を行った。これはまさしく住民総会の「変形」いな「原型」なのである。
■衆院総務委員会のやりとり
○川崎委員長代理 次に、重野安正君。
○重野委員 私は、社会民主党を代表しまして、ただいま議題となっております地方自治法等の一部を改正する法律案について、特に市町村合併と直接民主主義の問題を中心に質問をいたします。
まず、憲法との関係について質問をいたします。
明治憲法と異なりまして、憲法第八章において地方自治の章が設けられたことは、戦後民主化の象徴と考えます。その九十二条では「地方自治の本旨に基いて、 法律でこれを定める。」とありますように、憲法は、地方自治の本旨について、自明のものとして定義づけてはおりません。要するに、団体自治と住民自治、こ れが憲法に言う自明の理としての地方自治の本旨の内容、このようにされているところであります。
そこで聞きますが、この地方自治の本旨としての 住民自治と、憲法九十三条の、長、その議会の議員及び法律の定めるその他の吏員は、住民がこれを直接選挙するとの規定は、どのような関係に立つのでしょう か。つまり、九十三条の規定からしますと、住民自治とは間接民主主義であり、直接民主主義は含まれないと考えるのか、大臣の見解をお伺いします。
○ 片山国務大臣 基本的には、地方自治は住民自治と団体自治がある。住民自治は、何度も言いますように、長、議員は住民が直接選ぶという間接民主主義で、住 民が物事を決めるということですね。団体自治というのは、国と独立した団体をつくって、その機関で、機関は議決機関と執行機関がありますけれども、議決機 関で決めたものを執行機関がやれる、国とは独立して。
そこで、議員の選挙という九十三条ですか、この規定は、私は、住民自治の中身を書き、かつ団体自治の中の議決機関を規定している、こういう規定だと思います。
○ 重野委員 間接民主主義も直接民主主義も、住民自治にとってどちらも重要な構成要素である、そのように今の大臣の答弁を聞きますと受け取ることができま す。また、当然そうであろうと考えますが、その意味で、両者の間には理論上の優劣というものはないというふうに思いますが、それでいいんでしょうか。
○ 片山国務大臣 理屈上の優劣はないんでしょうけれども、我が国憲法は間接民主主義を、今の規定によって、九十二条、九十三条によって書いているわけです ね。長とその他の吏員及び議会は住民の直接選挙で選ぶ、これが意思決定の議決機関であり執行機関だと明定していることは、私は、間接民主主義が基本で、あ くまでも直接民主主義が補完である、こういうふうに思います。
○重野委員 いわゆる九十三条の規定に基づく間接民主主義に対し、直接民主主義はどのような制度関係にあるとお考えでしょうか。
○芳山政府参考人 ただいま大臣がお答えいたしましたように、憲法八章の規定は、住民から直接選挙で選ばれた長と議員で構成される議会とが当該地方団体の意思決定及びその運営に当たるという意味で、いわゆる間接民主制を基本にしているというぐあいに考えます。
その上で、地方自治の究極の責任は住民自体に帰するという基本的な考え方をより実効あるものにするために、間接民主制を補完する意味で、住民が直接行政に 参画するための直接民主制的な制度として、議会の解散請求、また解職請求等々の直接請求制度等が設けられたというぐあいに理解をしております。
○重野委員 今の局長の答弁を私なりに理解をしますと、両者には法理論上の優劣はない、制度的には直接民主主義は間接民主主義を補完するものということになりますが、そういう理解でいいのかどうか。
それからもう一つは、地方自治法九十四条に定める町村総会について、総務大臣のお考えをお聞かせください。
○ 芳山政府参考人 地方自治法は代表民主制を原則として採用しているというぐあいに思いますが、今御指摘がありました町村総会でございますけれども、非常に 人口が少なく、社会的構成も比較的単純で、その住民全体が一堂に会して議論ができるというような団体については、例外的に、議会を置くまでもなく、条例で その意思決定機関として、選挙権を有する者の総員によりまして構成される会議体である町村総会を置くことができるという規定があります。
現行の町村総会でございますけれども、地方自治法の制定のときに、地方自治法の前身であります戦前の町村制において採用されていた制度を、一部修正の上、設けることができることとされたところであります。
なお、事例としまして申し上げますと、町村制が施行されていた当時は、神奈川県の足柄下郡芦之湯村、現在の箱根町の一部でありますが、町村総会が設けられ ていたということでございますけれども、二十二年四月に議会が設置をされました。また、地方自治法施行後でございますけれども、東京都八丈支庁管内宇津木 村、人口六十一人、有権者数三十人ぐらいですけれども、そこに設けられておりましたが、町村合併によりまして八丈町の一部とされております。
現在、町村総会は設けられていないという状況でございます。
○重野委員 今、例外的という言葉があったんですが、地方自治法九十四条に明確に書かれていることが例外的というふうな形で表現されるというのは、ちょっとおかしいんじゃないですか。
○ 芳山政府参考人 町村総会の規定の仕方でございますけれども、自治法で議会を設置するということでありますが、町村総会においては、議会を設置しないで全 員でもって構成することができるという規定になっていますので、基本に対する例外ということで使わせていただきました。
○重野委員 次に進みます が、現行地方自治法九十四条では、「議会を置かず、選挙権を有する者の総会を設けることができる。」このように書かれているわけです。つまり、議会に取っ てかわって町村総会を設け、議決機関とすることができることが保障されている。これは、先ほどからの答弁に言う間接民主主義の補完というふうな受けとめに なるんでしょうか。私は、これはまさしく直接民主主義そのものではないかというふうに理解をするんですが、大臣の見解をお聞かせください。
○片山 国務大臣 まさにこの町村総会は直接民主主義なんですよ。これは、明治二十二年にできた町村制、あそこに規定があるんですよ。明治の町村制ができたときは 町村が七万一千あったんです。だから、恐らくいろいろな小さな町村があったと私は思いますね。そこで、町村制は、特別の事情があって知事が認めたら、町村 議会にかえて町村の総会でもいいよと。その規定がずっと戦後まで来まして、自治法をつくるときに残したんですね。だから、そういう意味では、歴史的な遺物 と言っちゃいけませんが、歴史的な制度をそのまま残したんですね。しかし、それは自治法制定の、そのときの考えですから、今、例えば六十人だとか、神奈川 県が何人だったか知りませんが、恐らくそのぐらいの単位の話なんです。
だから、あくまでも例外としてあって、しかも市制町村制のそのままの仕組みを残した、こういうことでございますので、私は、いい悪いじゃなくて、そういう経過があると。これこそ、まさにある意味では直接民主主義ですね。それはそういうふうに思っております。
○ 重野委員 大臣も局長も例外的という言葉を再三使われますが、この町村総会の経緯をずっとたどっていきますと、例えば、私が見た資料の中で、昭和二十二年 三月二十五日、第九十二回帝国議会、この議会の中で、地方自治法案の審議録を取り出して読んでみますと、当時の政府委員でありました内務事務官の林敬三さ んという方の国会の答弁は、「此の町村の中の組織の問題と云ふものが矢張り町村民の自主性を貴んで、其の點特に町村會を設けずに、自分の村は小さいから總 會で行きたいと云ふ所があれば、其の自主性を尊んでやつて宜いのではないか、斯う云ふ風に考へまして此の規定を此處に存置して、」「さう云ふことを認め る」、こういうふうに議事録に載っております。
この答弁からしましても、町村総会は、制度上間接民主主義の補完ではない、まさしくこの直接民主主義というものに対する評価というか、積極的な、そういう思いというものが読み取れるのではないかと私は理解をするんですが、どうですか。
○片山国務大臣 いや、それはもちろんそういうことなんですよ。間接制民主主義が全部正しくて、直接制民主主義はおかしいということはないんです。私は同じだと思っている。
ただ、今のいろいろな、市町村の規模等を考えると、直接制民主主義はなじまないだろうと。何千人、何万人が集まって、総会をやって細かいことを決めていく ということはなかなかできないので間接制民主主義を憲法が書いているわけですから、憲法が書いていないからといって、それではこの町村総会の規定が違憲か といったら、そんなことはありませんね。憲法に根拠はありませんよ。しかし、これは地方自治の本旨で読めるんですよ。ただ、憲法は間接制民主主義だと。
だから、そういう意味では補完だと私は思うんですけれども、しかし、町村の中で希望して、うちは全員集まってやる、どういう場所でどういうふうにやるのか 知りませんよ、何千人も何万人も集まってやると。やれるのなら、その市町村がそういうことをお選びになるのなら、それはそれで制度としては認められてい る、こういうことだと私は思います。
○重野委員 では、ちょっと角度を変えて、今行政改革大綱をめぐっていろいろな角度から議論がされております が、その中で、与党は市町村を一千程度にまとめる、内閣はこの方針に基づいて行革大綱をつくる。そうなりますと、二〇〇五年以降には現在の市町村の数は約 三分の一になる。そうなると、ほとんどの町村は、合併によって新しい市をつくるか、あるいは中核的な市に吸収されることになるわけで、要するに、合併に よって一自治体の人口が現在よりふえることは間違いないでしょう。
そうなりますと、この九十四条というのはどうなるんだろう。現実にこれを採用し得る自治体があるかないかという問題ではなく、法理論上、現に地方自治法に規定されている九十四条に基づく町村総会は、条文上全く意味のないものになるのではないかと思います。
憲法に定める地方自治の本旨の構成要素が一つの特例法によって空文化する、そういうことが許されるのかという理屈も成り立つのではないか、このように思うんですが、いかがですか。
○ 片山国務大臣 重野委員、千にはなかなか大変ですね。これはあくまでも目標で、できるだけそれを目指してこれから三カ年努力していくということだと思いま すけれども、仮に合併が我々が思うように進んだ場合に、それじゃ自治法九十四条の町村総会ができるかというと、今ですら町村総会を選択している町村はない わけですから、今度の合併によって私はもっとなくなると思いますね。そういう意味では、制度としてはあるけれども実際は使われない、そういうことになると 私は思いますね。しかし、町村総会という制度というものを残す意味は私はあると思います。
○重野委員 地方自治法上、町村総会は残す、一方では、 この規定はどんどん空文化していくという現実がある。そういう、町村合併、大きくしていこうという国の意思があるわけですね。何か私は理屈の上で大きな矛 盾を感じるんです。そうであれば、この町村総会の規定というものをすぱっとなくしていけば、もうそういう悩ましいことを考えることはないんですが、大臣、 そんなことはお考えになりませんか。
○片山国務大臣 それは、重野委員、町村制のときだってほとんどなかったんですよ。神奈川県で一つでしょう。 それから、地方自治法のときに八丈村ですか、何かでございますから、もともとこの制度を使うというところはなかったと思います。しかし、それは、落とすか 落とさないかは立法政策の判断で、最終的には国会がお決めになることですけれども、今、我々としては、総務省としては、この規定を削除するということは考 えておりません。
○重野委員 現実問題として、町村総会を採用する可能性のある町村があるかないかというと、それはもうわかっておるんですね。そ れはもう百も承知するわけです。しかし、市町村数を合併によって再編するという政府、内閣の目的があります。憲法九十二条に基づく地方自治法の個別条文が 実体的に意味のないものとされることが、これは許されることなのかという思いがあるんですね。
しかも、一九八九年十二月の第二十二次地方制度調 査会の答申、大臣も知っていると思うんですが、このときの答申では「小規模町村がその判断により、町村総会の制度の活用を図ることができるよう、検討す る。」こういうふうに制度調査会は書いているわけですね。そういう経過について、大臣はどのように受けとめるんですか。
○片山国務大臣 それぞれそのときのいろいろな状況に基づく判断があると思いますし、私は、重野委員の思いは十分わかります。
だから、これは私個人の考えですけれども、ＩＴがずっと進みまして、インターネット、オンライン時代になるんですよ。そういうことになるときに、市町村の 住民の意思を直接聞いてみよう、そういう制度ができれば、町村総会は形を変えて生まれ変わってくる、私はこう思いますけれども、最終的には、何度も言いま すけれども、国会の御判断、立法府の御判断なんです。ただ、この制度はもう長い、町村制からの制度ですから、これをどこも使っていないからといって今回積 極的に削除するという、私はその必要はないんではないかと思っております。
○重野委員 私は、これをなくせばいいというふうな理解で言っているわ けじゃないんですね。いわゆる住民と為政者との距離がより近い、近くあるべきだということを象徴的にこのことは言っているんじゃないか。だから、政府もそ うそう簡単に、もう時代に合わないからこれはというふうには言わないだろうと。問題は、この条文が言わんとしていること、これをどう受けとめて実行するか ということが問われている、こういうふうに私は思うんです。
結局、そういうものがありながら、地方財政は非常に厳しくなってきている、このもと で自治体の行財政運営の効率化ということが非常に強く強調されて推進されていく、そのためには平成の市町村合併だ、こういうふうになるわけですね。内閣の 本音も、私はそこに尽きるんだろうと思いますが、しかし、今私が申しましたように、この法理論上の自己矛盾こそが、私は、地方自治の本旨というものを曲げ ないあかしになるのではないか。そういう意味では、整合性を欠くけれども、これが言わんとしているこのことはやはり積極的に受けとめていかなきゃならぬ、 そういう思いを持つんですが、大臣の見解をお聞かせください。
○片山国務大臣 スイスが地方自治や民主主義の大変進んだ国だ、コンミューンという のがあって、そこはどうも全員参加で、まさに町村総会みたいで物を決めていくということを我々も教わりましたよね。だから、これが一つの理想であるという ことは事実ですけれども、しかし、それは、現在のような状況の中で町村総会という形で町村議会のかわりができるかというとなかなか難しい、こういうことで はないかと思いますね。
ただ、先ほども言いましたが、将来、世の中がずっと変わってきますから、おかげさまで電子投票のトライアルの法案も参議 院で御審議を賜るようになりました。トライアルでございますけれども、ずっと将来は、そういうことで、形の変わった直接民主主義が、また地方自治制度の中 に導入していくべきだということになるかもしれないと思います。そういう意味では、この規定は大切に残しておきたいと思っております。
○重野委員 また、先ほど言いました一九八九年の二十二次地方制度調査会、この答申の中にこういうことも書かれております。「小規模町村の実情及び事務事業の性格に 応じ、広域市町村圏の中心都市等又は都道府県のいずれかが、事務を補完・代行することができるよう新たな仕組みを検討する。」「事務配分の特例について も、今後、検討する。」
このことは、地方分権を市町村中心にさらに進める上でも検討しなければならない重要な課題ではないのか。合併によるいた ずらな規模拡大よりも、規模に応じた事務の再配分、そしてこれと都道府県による補完、代行、そういうありようこそが分権にふさわしいのではないかという私 の思いもありますが、そこら辺、大臣はどのように考えていますか。
○片山国務大臣 何度も答弁させていただきましたように、私は、二十一世紀は地方の時代であり、それは住民に身近な市町村の時代だと考えております。
そこで、委員が言われました、人口規模による差をつけろ、これは今もうかなりできているんですね。政令市、中核市でしょう、特例市、普通の市、町村、こういうふうになっていまして、現に過疎山村では都道府県代行で道路や下水道を代行しているんですね。
そういう意味では、そういうことがかなり進んできておると思いますけれども、まあ二十一世紀に入りましたので、今の都道府県、市町村という二層制を含め て、全体のこの制度をもう少し勉強してみる、研究してみる必要があるのではないかということで、せんだって総務省の中に研究会をつくらせていただきました ので、委員のいろいろな思いやお考えも体しながら研究会でいろいろ勉強させていただきたい、こういうふうに思っております。
○重野委員 時間も来たようですので終わりますが、きょうは、住民自治における直接民主主義と間接民主主義の問題を町村総会の規定に基づきながら質問させていただきました。
必ずしも大臣の答弁、うん、なるほどそうだとすべて言えない部分もたくさんあります。そこで、次の機会があれば、間接民主主義と今回の市町村合併にかかわる手続問題を中心に、また大臣の話を聞きたいと思いますので、どうぞよろしくお願いいたします。
以上で終わります。